检察机关如何有效落实对民营企业司法保护
法学专家与检察人员共同探讨
检察机关如何有效落实对民营企业司法保护
服务保障民营企业座谈会
编者按 实现对民营经济的有效司法保护,是各级司法机关义不容辞的责任。最高人民检察院张军检察长提出,要着力为民营经济发展贡献检察力量。最高检相继出台《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》等一系列规范性文件和指导性案例,用以规范、指导对于民营企业的司法保护。实践中,对民营企业司法保护的刑事政策体现在何处,司法保护应采取哪些举措等,均值得深入探讨。本期“观点·专题”,邀请法学专家与检察人员围绕“检察机关如何有效落实对民营企业司法保护”主题展开探讨,敬请关注。
发挥检察职能有效保护民营企业权益
□中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、教授 时延安
自2016年11月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(下称《意见》)以来,最高人民检察院、最高人民法院先后出台一系列文件保护民营企业的合法利益不受侵害,尤其是通过对具有广泛影响的几起刑事案件的纠正,更是向全社会表明了司法机关维护民营经济健康稳定发展的信心。检察机关的法律监督职能为宪法所赋予,其中也包含了对侵犯民营企业合法权益行为的监督职能。通过检察监督保护民营企业权益,检察机关既要用好法律所赋予的各项职权,更要在法治框架内主动转变观念、积极创新监督措施。
检察机关发挥法律监督职能主要体现为两个方面:一是控权,即要在办理案件中,以一种较为“谦抑”的态度尽可能地不妨碍企业的正常生产经营;对执法、司法活动予以严格要求,规范法律程序,通过强化监督来避免办案人员滥用权力。二是救助,即以监督为手段,督促并协调政府职能部门、行业组织参与涉刑案企业的正常经营或再生。前者是检察机关发挥法律监督职能的应有之义,而后者需要检察机关从维护民营企业合法权益、维护市场经济健康稳定发展角度进行必要的制度和机制创新。发挥两方面的监督职能作用,在实践中应在六个方面着力展开:
一是要用好检察建议权,即充分利用在履职过程中发现的有关线索,通过检察建议监督有关部门有效维护私营企业利益。从当前实践来看,检察建议是一种及时、有效且有利于及时发现问题、化解矛盾的监督措施。中小企业发展状况与我国经济发展的速度和质量密切相关,也直接关联到就业和社会治理的稳定。检察机关在履行职责过程中,可以及时发现地方公权力部门对中小企业存在不利影响的做法,并给出检察建议,督促这些部门改善不当做法。同时,应当考虑对企业提出检察建议,督促其改善公司治理结构、经营方式,纠正其违法经营做法,防止发生单位或其工作人员犯罪,积极预防其他单位或个人针对企业实施违法犯罪活动。现代公司制度在我国实行时间不长,很多企业内部治理缺乏合规意识,也缺乏制定有效合规计划并予以实施的能力。对此,检察机关可以与相关主管机关、组织配合,为这些企业提供必要的合规指导,促使这些单位能够及时克服来自内部和外部的违法犯罪风险。而及时有效地向中小企业提出检察建议,就是实现这一目标的有效措施。
二是要做好刑事立案监督工作。涉及民营企业的犯罪,无论是内源性的还是外源性的,多属于公安机关的管辖范围。实践中,一些民营企业利益受到犯罪侵害,地方执法机关的不作为或消极作为有时是导致问题或事件恶化的一个主要原因,要切实改变“该立案不立,不该立案乱立”现象。对于这类情形,检察机关应当积极充分运用立案监督职能,准确甄别案件实质,及时纠正涉及民营企业的错误立案问题。
三是对涉案财产的处理予以及时监督。《意见》对规范涉案财产处置提出诸多具体要求,其目的就是要保护公司企业的合法财产权。对于涉及民营企业的刑事案件,在处置涉案财产方面就应当遵守《意见》的要求。最高人民检察院《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》规定,“慎重选择办案时机和方式,慎重使用搜查、查封、扣押、冻结、拘留、逮捕等强制性措施”。实践中,对于不当处置涉案财产的情形,需要检察机关积极介入进行监督,并及时处理相关问题。检察机关应当积极听取当事人以及其他利害关系人的反映,对侦查环节出现的不当处理涉案财产的情况给予纠正。
四是准确处理单位犯罪。从维护市场经济稳定而言,以单位犯罪追究民营企业犯罪要慎之又慎,对于实施违法行为的单位,如果其能够积极进行整改,并能够在相关调查活动中给予积极配合的,检察机关根据案件具体情况,对于符合法律有关不起诉条件的,可以考虑以不起诉方式予以结案,同时可以考虑设置针对单位的附条件不起诉制度,即在一定时间内,如果单位能够根据检察机关建议制定合规计划,且能够及时向检察机关汇报整改进程并达到整改效果的,可以不再予以起诉;反之,则予以起诉。
五是推进对涉案企业的托管制度建立。在实践中,当企业因涉及刑案而处于重大困难时,为保障企业工作人员的就业利益,保护投资人及其他权利人利益,避免企业破产而导致社会不稳定因素增多,而由政府或行业组织出面予以救助。这种模式中所采取的主要制度就是托管。我国现行法律目前还没有对涉刑案企业进行托管作出规定。检察机关在处理案件中,可以考虑推动进行必要的尝试,即在不违背企业章程、经董事会或股东会同意后,委托行业组织进行托管。构建这一制度,应着重考虑以下四个方面:(1)适用托管企业的范围及条件。从现实必要性看,适用托管的涉刑案企业应当是其企业法定代表人或者主要管理者因涉嫌犯罪而被逮捕,对于其他涉刑案的企业则不应适用。从适用条件上看,主要考虑该企业的自救能力、救助必要性、救助可能性以及对该企业进行托管是否符合该企业的整体利益。(2)确立托管涉罪企业的决定程序。由于涉罪企业经营状况、融资性质各不相同,选择托管企业还是一个比较专业的问题,可由该行政机关负责遴选托管企业、组织实施托管,并由检察机关予以监督。由于目前尚无法律上的规定,可以考虑委托行业组织,由行业组织出面委托其他企业或者委派职业经理人的方式来进行管理,由该行业组织予以指导,检察机关予以监督。(3)明确各方当事人的权利义务。(4)确定涉罪企业托管的责任追究办法。可依托管计划的安排进行监督,对于侵犯被托管单位利益的行为予以法律追究。
六是积极促进涉刑案企业的破产和再生。如果涉刑案企业出现严重困难,尤其是因单位犯罪行为所导致的,也应当考虑通过及时予以破产的方式,来保障债权人和投资人的利益,同时也是最大限度地维护企业员工的利益。对于已经构成单位犯罪的企业,还应尽量化解犯罪标签给企业带来的负面效应,根据具体情况促进企业再生。检察机关在促进涉刑案企业再生方面大有可为:一方面,对于因刑事案件陷入严重困难,无法继续生存的破产企业,通过“积极止损”方式维护相关人员利益;另一方面,可以通过促进企业制定合规计划,使得企业能够合法经营进而走上正轨。
切实落实民营企业司法保护刑事政策
□北京师范大学法学院教授、博士生导师 左坚卫
党中央、国务院先后发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》以来,最高人民检察院相继出台了一系列司法性文件,确立了若干依法保护产权和企业家合法权益的刑事司法政策。这些司法政策对于加强民营企业产权保护,提振企业家信心具有重要意义。
民营企业产权保护刑事司法政策核心内容。近年来,特别是自2016年11月以来,最高检先后发布了《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》等保护产权及企业家合法权益的司法政策性文件。这些文件确立了以下保护民营企业产权及企业家合法权益的刑事司法政策:
一是,客观看待企业经营的不规范问题,对定罪依据不足的依法不作犯罪处理。具体包括:对民营企业因经营不规范所引发的问题,要严格遵循罪刑法定、疑罪从无、从旧兼从轻等原则,依法公正处理。对虽属违法违规、但不构成犯罪,或者法律和司法解释规定不明确、法律界限不明、罪与非罪界限不清的,不作为犯罪处理。
二是,严格区分经济纠纷与刑事犯罪,坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理。具体包括:充分考虑非公有制经济特点,严格区分正当融资与非法集资、合同纠纷与合同诈骗、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产等的界限,坚决防止把经济纠纷认定为刑事犯罪,坚决防止利用刑事手段干预经济纠纷。
三是,依法慎用拘留、逮捕强制措施和查封、扣押、冻结措施,最大限度降低对企业正常生产经营活动的影响。具体包括:对涉案企业和人员,应当综合考虑行为性质、危害程度以及配合诉讼的态度等情况,依法慎重决定是否适用拘留、逮捕强制措施和查封、扣押、冻结措施;不得查封、扣押、冻结与案件无关的财产;等等。
四是,严格规范涉案财产的处置,依法维护涉案企业和人员的合法权益。具体包括:严格区分违法所得和合法财产,个人财产和企业法人财产,涉案人员个人财产和家庭成员财产。
落实司法保护刑事政策,需做到以下几点。第一,对企业经营中的不规范问题,在无刑事处罚必要性的情况下,应根据实际情况作无罪化处理。第二,对在生产、经营、融资等活动中的经济行为,不应一概适用刑法中的兜底条款认定其行为性质。比如,对民营企业的经营行为,法律和司法解释没有作出明确禁止性规定的,不宜以非法经营罪追究刑事责任;慎用刑法第225条第4项“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”的兜底条款,对于法律和司法解释没有明确规定,办案中对是否认定为非法经营行为存在分歧的,应当作为法律适用问题予以请示;等等。另外,对与案件无关的涉案企业的关联公司的财产、资料,不应进行查封、扣押、冻结,以免影响甚至阻滞与案件无关的关联企业的正常经营。
建立民营企业司法保护长效机制。有效落实民营企业产权保护刑事司法政策,需着眼未来建立长效机制,应当从以下三个方面着手:第一,司法机关及司法工作人员应当更新司法观念,真正做到不用刑事手段介入没有法益侵害危险性的违规经济活动,对没有人身危险性且对企业正常经营起着关键作用的民营企业家应当区分情形适用强制措施。第二,应当制定内容更为具体且具有可操作性的落实民营企业产权保护刑事政策的规范性文件。第三,最高司法机关应当加强对各级司法机关的业务指导和监督,建立对拒不执行民营企业产权保护政策的办案人员的问责制度,防止各项政策流于形式。
强化知识产权保护 为民企创新发展保驾护航
□北京市海淀区人民检察院检察长 刘惠
知识产权保护是实现国家创新发展的基础性制度保障。民营企业作为落实创新驱动发展战略的重要主体,必须得到强有力的知识产权司法保护,才能最大限度地释放创新活力,实现创新发展。北京市海淀区地处全国科技创新中心核心区,科技型民营企业云集,海淀区检察院秉持“打击犯罪”和“服务保护”并重的理念,提升知识产权司法保护水平,为促进企业创新发展提供司法保障。
一、保护企业知识产权的主要做法和成效
(一)严格依法办案,加大对侵犯知识产权等犯罪的打击力度。主要包括:
一是依法履行审查逮捕、审查起诉职能。近5年间,办理侵犯知识产权类审查逮捕案件546件807人,审查起诉案件573件936人。例如,成功办理了全国最大的盗版高清电影网站“思路网”侵犯著作权案,从司法实践上进一步推进明确通过P2P网站传播他人作品的行为构成犯罪,促进了行政管理部门对该类行为的依法查处,对普遍存在的网络视频盗版侵权行为形成了有效震慑,该案引发国内大量同类侵权网站的关站潮,有效促进了该行业的健康发展。
二是进一步强化检察监督。明确证据转化、信息共享、线索抄备等办法,促进行政处罚和刑事司法无缝衔接。与公安、工商等建立联席会议制度,建立案件通报、疑难案件会商机制,形成打击侵犯知识产权犯罪合力。
(二)加强专业化建设,不断完善保护知识产权的制度机制。主要表现在:
一是建立专业化办案机制。率先成立了独立建制的知识产权检察办案机构,今年检察机关内设机构改革启动后,将原有的知识产权办案团队纳入第二检察部,继续发挥专业化办案团队优势。建立同步专业审查制度,吸收技术领域专家,为检察办案提供专业化智力支持。
二是整合专业化资源。积极开展检学共建,与中国人民大学法学院筹划建立电子取证与未来法治实验室,加强对知识产权犯罪的实践调查和理论研究。借助企业专业优势开展人才培养,邀请互联网企业技术人员讲授专业知识,有效提升检察人员知识产权理论水平。
(三)强化沟通联络,着力构建知识产权保护的社会大格局。主要包括:
一是完善检企联络制度。与新浪、神州数码等100余家企业签订《检企联络协议》,设置专职联络员,走访区内联想、微软、百度、小米等高新企业100余次,及时为企业提供知识产权保护、风险防控预警等法律服务。例如,针对科技企业高发的侵犯商业秘密犯罪,专题开设了“商业秘密保护”专题课堂,在重点企业巡回授课。围绕“在线视频著作权保护”专题,邀请腾讯、优酷、爱奇艺等众多互联网企业,就互联网视频著作权保护的理论与实践问题开展研讨,发起成立了“反在线视频盗版联盟”倡议。
二是加强与行业的联系合作。同互联网协会、著作权联盟等行业协会建立沟通联络、定期研讨机制,推动互联网视频传播使用制度、搜索引擎深度链接操作规则等行业行为规范的不断完善;与中国互联网协会调解中心签署了《关于加强协作保护知识产权的框架协议》,由检察机关与非官方专业化组织合作,尝试共同促进各类互联网知识产权类纠纷的解决,合力化解社会矛盾。
二、保护企业知识产权中遇到的问题与对策
(一)当前知识产权司法保护工作中面临的问题。主要表现在两个方面:
一是民事、行政法律监督职能作用发挥不足。近年来,知识产权行政、民事案件逐渐增多,但通过民事程序发现犯罪线索予以移送的案件很少,检察机关民事、行政监督方面主动监督的有效路径较少,有必要加大行刑衔接、民刑衔接的工作力度。
二是阶梯式人才培养仍需加强。知识产权类案件定性复杂化、庭审实质化等变化给案件办理能力提出更高要求,传统的人才模式需要继续转变,既拓宽人才视野、扩大知识覆盖面,也培养高精尖的专业化办案团队,实现复合型基础上专业化人才的培养。
(二)解决相关问题的对策。主要包括:
一是提高办案专业化水平。与法院开展类案调研,统一证据标准;与侦查机关开展专题培训会,推动侦查专业力量建设,切实提升侦查机关在知识产权等专业领域的侦查取证能力,为提升案件质量打好基础。加强民事案件调研,探索民事审判活动中发现及移送犯罪线索的相关程序,推进民刑衔接工作有效开展。
二是延伸检察职能,服务区域发展大局。积极参与社会治理。围绕科技创新领域企业发展、监管措施、法律政策等议题,定期与行政机关、行业协会、企业等沟通研究,促进相关领域制度机制的不断完善。积极为企业提供更优质的法治服务。完善检企联络制度,通过开设专题讲座、举办主题沙龙等模式,帮助企业提高知识产权领域的风险防控能力。继续推动建立保障和促进科技创新的社会联动机制,为营造“大众创业、万众创新”的良好环境作出更加积极的努力。
建立案件风险评估制度,审慎办理涉民营企业案件
□浙江省丽水市人民检察院员额检察官 邹利伟
刑事诉讼是实现国家刑罚权的活动,以强制力为后盾,国家强制力量的使用是其重要特征,拘留、逮捕等刑事强制措施,以及查封、扣押、冻结对涉案财物的强制措施不可避免地会对涉案企业的正常生产经营造成影响。检察机关如何处理好依法办案与服务企业之间的关系,最大程度地将办案对企业生产经营造成的影响降到最低,保障和促进民营经济的健康发展,构建和实行案件风险评估制度,必不可少。
案件风险评估制度,是指检察机关在办理涉及民营企业案件,作出相关处理决定前,对可能发生的影响企业生产经营发展的风险进行全面分析评估,并作出有效防范和处置,减少办案对企业生产经营活动带来的影响,依法保障和促进民营企业健康发展。
案件承办人是涉企案件风险评估的责任主体,承办人应当深入企业及其行业主管、监管等部门,听取案件当事人、企业、企业员工、所属商会、政府部门的意见,及时了解和掌握企业的生产规模、在区域经济中的地位、生产经营状况等基础信息,对有关情况进行收集、归纳和整理,为开展办案风险评估打好基础。其中,要重点调查民营企业的生产经营规模、税收情况、生产经营状况、企业品牌形象及其在本地经济中的地位和作用,近期生产经营安排,正在开展的重大生产经营项目,有无涉及政府重大招商引资项目、国家重大投资项目等;涉案民营企业人员身份(企业一般员工、中层领导、企业主要负责人、财务管理人员、技术骨干),职权职责情况,及其在生产经营中所起的作用;案件办理是否涉及企业商业秘密、是否可能引发媒体舆论炒作;拟作出的处理决定是否会影响企业生产经营;等等。
在此基础上,检察机关应全面评估风险,预测办案可能对企业造成的影响,并根据轻重缓急、影响大小,确定办案风险等级,同时根据案件具体情况采取相应措施。如浙江省丽水市人民检察院出台的《办理涉企案件风险评估制度》,就将办案可能影响企业内部管理、销售渠道、企业资金链评定为三级风险,可能严重影响企业生产经营、导致企业资产、资金严重损失评定为二级风险,可能直接造成涉案民营企业关键生产经营环节无法运行,或导致企业正常生产经营困难甚至停产评定为一级风险。按照风险级别,分别由分管副检察长、检察长、检委会决定案件处理。属于情况重大、紧急,可能对当地经济发展有较大影响的风险事项,由检察长第一时间主动报告党委和上级检察机关,并通报其他相关部门。
最后,检察机关应根据风险评估内容,从是否有利于促进企业生存发展,有利于保障企业合法权益,有利于维护社会和谐稳定出发,在法律规定的范围内,依法采取办案措施,作出具体处理决定。在总体上坚持少捕慎诉的原则下,在具体的诉讼决定作出前,区分羁束性司法行为与裁量性司法行为。对于裁量性司法行为,应充分考虑办案的风险等级,用好法律赋予检察机关的不批捕权、不起诉权。在总体坚持慎用查封、扣押、冻结等措施的原则下,应当充分权衡上述措施对于固定证据、查明案件事实、保全财产价值与办案对企业造成的影响,审慎作出决定。
比如,龙泉市检察院办理的浙江某建设集团有限公司、戴某串通投标案,就是一件落实涉企案件风险评估制度的成功案例。案件办理过程中,承办检察官多次走访涉案企业和当地主管部门,调查发现该公司现有员工2000余人,年总产值超30亿元,纳税2000多万元,该案办理风险评估为一级。龙泉市检察院充分考虑案件风险,并根据案件的具体情节,依法作出相对不起诉决定,避免了“案子办了,企业垮了”,取得较好社会效果。
来源：检察日报
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